当前位置:主页>专家论坛>正确引导农地承包经营权流转
正确引导农地承包经营权流转
来源:作者:
最近,农地承包经营权流转(简称农地流转,下同)与规模经营,再一次成为人们关注的热点。一些地方在农业生产结构调整和建设现代农业的过程中,出台许多鼓励农地流转与规模经营的激励措施,比如,将政府农业投资项目、土地整理项目与农地流转挂钩,给农地流转当事人双方以现金奖励等。有些地方,甚至以抛荒土地为由,收回农民承包地。对于这些做法,我们需要客观分析,冷静对待。农地承包经营权的流转与稳定,事关我国农村基本经济制度,事关农民根本利益。

  农地承包经营权流转与稳定的关系

  20多年来的经验证明:农地承包经营权的流转与稳定,二者相辅相成。正因为如此,自上世纪80年代中期以来,中央政府一直高度重视农地承包经营权的稳定与流转问题,并出台了一系列政策措施。比如,1984年提出耕地承包期“15年不变”,1993年提出耕地承包期“30年不变”,2002年出台《农村土地承包法》,2007年施行的《物权法》将农地承包经营权界定为用益物权,农地流转必须坚持因地制宜和平等协商、自愿、有偿原则,等等。

  严格执行已有政策和法律规定,稳定农地承包经营权

  当前最为紧迫的任务,就是要采取有效措施,落实这些政策和法律规定,加强对农地承包经营权的保护。为此,需要增强地方各级政府、干部和农民对农地承包经营权物权属性的认识,需要提高集体经济组织和农户维权的自觉性,需要建立农地承包经营权登记与管理信息系统。

  增强地方各级政府、干部和农民对农地承包经营权物权属性的认识。《物权法》已明确将农地承包经营权界定为用益物权。如果采用类比方法,就会很容易理解农地承包经营权的物权属性。《物权法》将农地承包经营权与建设用地使用权、农民宅基地使用权同视为用益物权,三者属同一类权利。同样,对于规定年限内的农地承包经营权,各级政府和拥有所有权的集体经济组织,也不得侵害或剥夺。

  提高集体经济组织和农户维权的自觉性。关于农地承包经营权的保护,集体经济组织和农户要自觉遵守如下3方面规定。

  第一,我国农村集体土地主要实行家庭承包经营,农户是承包单位和承包主体。也就是说,不管农户家庭人口如何增减,只要农户还属于原集体经济组织,其原来享有的规定期限内的承包经营权,就不能改变,除非农户自己愿意做出改变。

  第二,承包期内,发包方不得收回承包地。只有一种情况例外,即农户全家迁入社区的市并转为非农业户口的,发包方可以收回其承包地。其他任何情况下,发包方都不可以收回承包地。需要指出的是,1998年国务院发布的《基本农田保护条例》第18条规定:承包经营基本农田的单位或个人,连续2年弃耕抛荒的,原发包单位应当中止承包合同,收回发包的基本农田。根据这条规定,一些地方以农民荒芜土地为名,将农户承包地收回后重新发包。

  第三,承包期内,发包方不得调整承包地。对于承包期内的土地调整,《农村土地承包法》规定,只有在自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下,才可以对个别农户的承包地进行调整。这种小范围内的调整,还必须经2/3以上村民或村民代表同意,并报乡镇人民政府和县级农业主管部门批准。

  建立农地承包经营权登记与管理信息系统。根据有关规定,乡镇政府应当将农地承包经营权证发放给承包农户,但在实际工作中,乡镇有关部门在发放该凭证时,通常是将其直接交给村组干部,再由村组干部发放给承包农户。一些村组干部在领到农地承包经营权证后,要么不及时发放给农户,要么故意不发给农户。一些地方政府,甚至为了方便征地,故意拖延或者干脆不向农户发放农地承包经营权证。一些农民在拿到农地承包经营权证后,也没有意识到这个凭证的重要性,不好好保管。因此,清晰的图文记载替代记忆,将成为必然选择。

  依靠市场机制,确保农地承包经营权流转健康发展

  自上世纪80年代中期至今,我国农地流转发生率呈逐步上升趋势。当前,一些经济发达省份的耕地流转率已经超过20%。随着二、三产业的发展,这种上升趋势还会持续下去。要确保农地流转健康发展,必须依靠市场机制,切实加强管理和服务。

  依靠市场机制,依法促进农地流转。从过往经验看,农地流转存在的主要问题是:地方政府和集体经济组织的行政干预过多,好心办坏事,最终损害农民利益。比如,一些地方依靠行政手段强行推行“反租倒包”,一些地方强迫农民以农地承包经营权入股,而股份分红却很低,这些都引起了农民的不满。农地流转必须依靠市场机制,并遵循国家相关规定。

  归纳起来,农地流转需要遵循如下6项规定:流转的主体是承包方;遵循平等协商、自愿、有偿原则;不得改变土地所有权性质和土地农业用途;同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权;流转期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力。这里,我们重点分析前4项规定,后2项规定比较好理解。

  第一,流转的主体是承包方。也就是说,只有拥有农地承包经营权的农户,才有权决定是否流转和以何种方式流转,其他任何组织和个人,都不能强迫农户流转。第二,遵循平等协商、自愿、有偿原则。政府和集体经济组织不得以平等协商为名,直接参与农地承包经营权流转;既不能强迫农户转出或转入承包地,也不能强迫其他单位和个人转入承包地;流转收益应当完全归拥有承包经营权的农户,政府和集体经济组织不得截留。第三,不得改变土地所有权性质和土地农业用途。不管农地流转期限有多长,也不管承包经营权转给谁,土地仍然归原来的集体经济组织所有。关于土地农业用途,根据现行《土地管理法》第4条规定,耕地、林地、草地、农田水利用地和养殖水面等均属农业用地,流转后的土地可以在上述不同用途间进行转换。承包经营权转入方可以将转入的耕地改为农田水利用地和养殖水面,也可将农田水利用地和养殖水面改为耕地等。根据目前相关规定,基本农田不得用于发展林业果业和挖塘养鱼。第四,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。这里的同等条件,主要包括流转类型、流转期限、流转价款及其他特殊条件等。

  切实管理和服务,为农地流转创造良好环境。政府和集体经济组织不得以行政手段或准行政手段,直接干预农地承包经营权流转,也不要用短期利益去诱导农民流转农地承包经营权,这并不意味政府和集体经济组织就无所作为。事实上,农地流转,离不开政府和集体经济组织的管理与服务。所谓管理,就是要依法制止农地流转中出现的各类违法行为,比如强制流转农地承包经营权,借流转将农业用地改为非农业用地等等。政府和集体经济组织,可能提供的农地流转服务包括:农地流转信息登记与发布;流转合同签订及流转纠纷处理;针对农地流转中新出现的问题,出台新政策和新规定,比如,农地流转中的非农建设用地如何解决、对土地上的长期投入如何补偿等。