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农地改革释放更大制度能量
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30年农地制度取得巨大成就
  发轫于20世纪70年代末的中国农村土地家庭联产承包制,极大地调动了广大农民的生产积极性,使农业增产,农民增收,农村发展。数据显示,1978—1984年,中国农业产出平均每年保持了7.7%的增长速度。1984年与1978年相比,农业总产值以不变价计算增加了42.23%,按照生产函数估算,其中约有一半来自家庭联产承包制改革带来的生产率的提高。若以生产反应函数估计,农村经济体制改革对农业增长的贡献为42.2%,提价贡献为16.0%。家庭联产承包制度作为中国农民的一次伟大创举,它不仅迎来了中国农业增长的“黄金时期”,而且在很短的时间内解决了上亿人的温饱问题。农村贫困人口的绝对数量从2.5亿人下降到1.3亿人,贫困发生率从30.7%下降到15.1%,成为人类消除贫困历史上的一项奇迹。同时,它使整个中国进入了改革开放时期。应该说,中国的农民为启动中国的改革开放立下了首功。

  家庭承包责任制作为一项制度创新,不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。所以从理论研究视角,针对现行农村土地制度存在的历史局限性,笔者认为深化改革释放更大的制度能量是大势所趋,为此提出六方面完善建议。

  完善六个方面,可释放更大的制度能量

  完善集体土地所有权。按照宪法和土地管理法及土地承包法,村民对集体所拥有的土地,既不能出卖,也不能转让,即使是符合规划的农村集体建设用地,也不能用于房地产开发和抵押。这种集体土地所有权,排斥了村民集体在城市化和工业化进程中,对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权,从而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权利,造成数以千万计的农民在失去土地的同时,没有获得相应的非农就业岗位和社会保障,更没有转化为城市居民。

  明确集体土地所有权主体。首先,乡镇政府是国家机关,许多乡镇又没有集体经济组织,究竟谁是乡(镇)农村集体土地所有权代表也就模糊不清了;其次,村民小组虽是基础,但一没有法律地位,二没有经济核算形式,三没有办公地点,有的甚至连小组长也没有,遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下,土地所有权由谁来行使?怎么行使?

  正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权,只有使用权,而集体土地的所有者不够明确,所以,本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会,便往往以集体所有者的名义为农民作主,在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。

  让农民对集体所有的土地使用权少些限制。首先农民不能以所承包的土地做抵押进行贷款,这是造成目前农民贷款难的一个重要原因。其次,农民土地承包权的流转受到诸多限制,其宅基地亦不能对外出租和出让,农民的集体土地使用权与城市居民(含工商企业)的国有土地使用权(含宅基地)不能做到同地、同权、同价,农民仅有的这些土地资产不能资本化,何以获得乃至增加农民的财产收入。

  让土地资源在全社会范围内合理配置。一方面,集体土地的所有权不能在不同集体(乡镇和村)之间进行转移;另一方面,本集体以外的成员不能直接承包该集体的土地。虽然农民的土地承包权可以转让,但由于土地承包法规定土地承包权的转让期不得超过承包期,这就限制了人们对土地的长期投资,特别是限制了城市资本向农村的转移。

  另一方面,2003年颁布的土地承包法规定,农民进入小城镇务工或定居,仍保留原土地的承包权,而进入大中城市务工定居,则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这不仅会阻碍城市化进程,因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会,而且也不利于农村实现土地的规模经营。

  消除土地承包权内在的不稳定性。这种不稳定性的一个重要原因正是在于农地的集体所有制:由于一个地区的农地是由这个地区的农民集体所有的,那么当单个的农户离开这个地区的时候,他就必须放弃该地区集体土地的使用权;而当该地区出现新的农户时,别的农户享有的土地使用权必然要被重新分配,以满足新的农户的土地需求。结果就是,随着地区人口的变化,土地的分配必须不断作出调整。

  促进土地的规模经营。由于我国农村集体的土地基本上是按人头平均承包的,农地的经营规模非常狭小,远远达不到规模经济的要求。我国每个农户平均承包地不过0.5公顷,而美国的农场主所拥有的土地是我国农户的400倍以上,欧盟是我国的40倍以上,即使是日本和韩国也分别比我国高3倍以上。农民从每亩农业用地得到的净收益不过二三百元,仅仅靠如此狭小的土地经营规模,想让农民致富,面临诸多挑战。而现行的集体土地所有制,遏制了土地产权的转让和交易,从而使土地的集中难以达到规模经济的最低要求。

  尽管中共中央和国务院前后颁布了多个1号文件,倡导新农村建设,实施城乡统筹的科学发展观,并采取了诸如取消了农业税、种粮直补等一系列惠农政策,但“三农”问题并没有从根本上得到解决:城乡居民的收入差距仍然在扩大;各地农村因征地补偿不合理、乱占耕地、侵占承包地和宅基地而引发的农民上访事件时有发生;农民作为一个公民在就业、教育、医疗、社会保障和社会管理等方面所享有的权利与城市居民相比还存在较大差距。

  从世界各国经济发展的历史经验来看,要解决二元经济结构矛盾、消除城乡差别,其最根本的办法还是发展城市经济、提高城市化水平、加速城市化进程。传统农业生产向现代工业文明迈进,农民身份转变为工人身份,田园生活改为城市生活,这无论在西方还是在东方,都是一条必经之路,也是基本规律。

  中国特色农业现代化道路也将不可避免走上这条康庄大道。但在这条现代化进程过程中,农村土地制度的完善是关键所在。农村土地制度如能在以上六个方面完善,必然会释放出更大的制度能量。

  (作者为全国政协委员、民进中央常委、清华大学教授、博导)《 人民论坛 》(2008年第17期)

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